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[38]中国共产党是我国社会主义事业的领导核心，是中国特色社会主义最本质的特征，在党的规则之外还有广泛的社会领域，需要在法治框架内予以调整和治理。

其二，可公开权责信息的公开程序。虽然有应当加强协同配合和行业指导监督之模糊表达，且明确了土地复垦验收环节的会同组织监管要义，但未就应予加强的协同配合内容，以及土地复垦活动全过程各环节监管所涉不同监管部门的具体协同监管事项，予以准据化梳理、列明。

[16][美]诺内特、塞尔兹尼克著：《转变中的法律与社会：迈向回应型法》，张志铭译，中国政法大学出版社1994年版，第85页。该类行为即是指向土地复垦监管人员的缺位监管，其界分要义在于监管人员怠于行使监管职责履行、违法行为查处、土地复垦费支取通知书出具、退还耕地占用税意见出具这四类监管职权而消极不作为。虽然学界尝试从监管技术、资金监管、项目监管、监管信息披露[9]等方面进行土地复垦监管主体所涉机构建制与治理问题的附带性研究，但缺乏基于行政组织法理论，从实现国家有序化机制和民间有序化机制的交涉性平衡[10]之回应型法视角，展开针对所涉制度事实的规范分析[11]。则相应的履职资格考试考核范围当更为侧重学科专业知识，可占权重比的60%。日常定期会议每月一次，临时突发会议则根据所涉个案案情由国土部门来决定是否召集。

（二）土地复垦监管职权配备缺失必要的职权互动规范设定 既有土地复垦监管职权配备规范通过列举式规定明确了国土部门作为主导监管部门的主要职责权限，通过概括式规定就相关部门的协同监管职责权限予以了原则性阐述。[45]王鸿：《浅析国家审计人员职业准入与遴选制度》，《中国审计》2005年第4期。特别是我国过去不重视法制，在序言写上这一段，是有的放矢，而且世界上许多国家都有这样的规定，因此应当写上这一段。

[5] 从《历史决议》继续前溯，可以发现，反复强调制度的重要性，强调加强民主法制建设，强调落实民主集中制，是文革结束后很长一段时期里党中央和邓小平的核心关注点之一。1982年宪法第5条对社会主义法制问题的规定，是过去宪法中不曾写过的。这既是党作为执政党的必然要求，也是国家治理体系法治化的必然要求。[17] 作为马克思主义政党，中国共产党的中央领导机构具有高度的权威性，全党服从党中央集中统一领导。

公民当然负有遵守宪法和法律的义务，这在宪法其他条文中作出了规定，如第33条、第53条。党在宪法和法律范围内活动原则不仅具有政治上的约束力，同时具有宪法上的规范效力。

[11]杨景宇：《回顾彭真与1982年宪法的诞生》，载《党的文献》2015年第5期。胡乔木是《历史决议》起草小组的主要负责人，参与起草了《历史决议》中的文化大革命部分。1982年的宪法修改，充分体现了党的领导和民主集中制原则，其主要依据是《历史决议》和党的十二大报告。党领导人民制定宪法和法律，一经国家权力机关通过，全党必须严格遵守。

2018年3月11日通过的宪法修正案第36条在宪法第1条第2款后增写中国共产党领导是中国特色社会主义最本质的特征，使宪法规范中的党的领导的表述更加集中、更加明确，为更好地落实党在宪法和法律范围内活动原则提供了新的政治资源与规范依据，值得我们深入思考和研究。因此，每一名党员都负有维护并遵守宪法和法律的政治义务与法律义务。2016年10月27日党的十八届六中全会通过的《关于新形势下党内政治生活的若干准则》要求：必须坚持党员个人服从党的组织，少数服从多数，下级组织服从上级组织，全党各个组织和全体党员服从党的全国代表大会和中央委员会，核心是全党各个组织和全体党员服从党的全国代表大会和中央委员会。如何完善坚持党的领导的体制机制？建国以来，我们进行了艰辛地探索。

[6]1979年9月29日，时任全国人大常委会委员长的叶剑英代表中共中央，在庆祝中华人民共和国成立三十周年大会上发表讲话指出：必须在党内生活和国家生活中充分发扬民主，在各级组织中坚持民主集中制，实行集体领导。党领导人民制定和修改宪法，但在宪法制定或修改之后，必须受宪法的约束。

从某种程度上，必须是一个宪法专用的规范语词。[33]《毛泽东选集》（第3卷），人民出版社1991年版，第105７页。

[3]参见《邓小平文选》（第二卷），人民出版社1994年版，第291页脚注。这里提出了依宪治国、依宪执政过程中的重大理论命题，即如何使宪法制定和实施同党在宪法和法律范围内活动原则有机统一起来？统一的载体与标准是什么？我国宪法是党领导人民制定的，是党的意志与人民意志的有机统一，制宪过程就是充分凝聚共识，以宪法形式确立党的领导、国家发展目标与基本制度以及国家与公民关系的过程。党中央的权威来自于正确的理论和优良的作风，来自于对代表党和人民共同意志的宪法和法律的尊重与遵守。总之，从修宪讨论的过程和结果来看，序言最后一自然段和总纲第5条从不同角度体现了党在宪法和法律范围内活动的原则要求，共同构成了党与宪法关系的规范依据。他对《历史决议》中的诸多重点难点问题作出了恰当的分析，提出了经得起历史检验的解决方案。[35] 集中是对民主的指导，是民主集中制原则的实现方式。

对于文革的教训，胡乔木认为要在《历史决议》中对其作出从历史到逻辑的总结：‘文化大革命不是经过法定程序发动的，是强加给党的，凭空搞出一个资产阶级司令部、无产阶级司令部，这也是党章所不允许的。党的十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》（下称十八届四中全会《决定》）指出：党的领导和社会主义法治是一致的，社会主义法治必须坚持党的领导，党的领导必须依靠社会主义法治。

但宪法是国家的根本法，具有最高的法律效力。如果党的决定违反宪法、法律，不但是无效的，还要受到追究。

二、党必须在宪法和法律的范围内活动的由来 早在1954年宪法的制定过程中中国共产党强调了执政党遵守宪法的重要性。这一过程展现了党章与宪法、党的政策与国家法律的关系。

党是根据自己的纲领和章程，按照民主集中制组织起来的统一整体，由全体党员组成的组织，党的意志来自于全体党员的共同意志。习近平就此指出：新形势下，我们党要履行好执政兴国的重大职责，必须依据党章从严治党、依据宪法治国理政。[23]无论是执政党还是参政党，都不能超越宪法行使权力，都必须尊重宪法、遵守宪法。必然造成官僚主义，必然要犯各种错误，必然要损害各级党和政府的民主生活、集体领导、民主集中制、个人分工负责制等等。

2014年十八届四中全会《决定》体现了党对其与宪法和法律关系认识的新进展，它提出坚持党领导立法、保证执法、支持司法、带头守法，从立法、执法、司法、守法的层面，进一步厘清了党与权力机关、行政机关、司法机关和社会之间的关系。[24]在落实宪法规定、维护宪法权威、加强宪法实施方面，党应当承担起带头、模范和表率的作用。

比如，有的地方党委未经当地人大选举或决定就直接撤销或者任命政府和法院的负责人，有的地方党委擅自改变当地人大选举产生的政府负责人，还有的上级地方党委在下级政府首长当选后不久便将其调离等。因此，党章与宪法统一于人民的根本利益，都是人民根本意志的反映。

[22]同前注，肖蔚云书，第568页。党不能代行国家机关的法定职权。

党要真正是正确有效的领导，不能搞无法无天的领导。[41]中共中央文献研究室编撰：《邓小平年谱（19７5—199７）》（上），中央文献出版社2004年版，第685页。[26] 文革结束后，1978年12月13日，邓小平在中共中央工作会议闭幕会上所做的《解放思想，实事求是，团结一致向前看》的重要讲话中明确指出：加强党的领导，变成了党去包办一切、干预一切;实行一元化领导，变成了党政不分、以党代政;坚持中央的统一领导，变成了‘一切统一口径。换言之，必须在一般立法中并不常见。

法律在表述义务性规范时，一般用应当，不用必须。[18]习近平：《在第十八届中央纪律检查委员会第三次全体会议上的讲话》（2014年1月14日），收录于中共中央纪律检查委员会、中共中央文献研究室编：《习近平关于严明党的纪律和规矩论述摘编》，中央文献出版社、中国方正出版社2016年版。

[38]中国共产党是我国社会主义事业的领导核心，是中国特色社会主义最本质的特征，在党的规则之外还有广泛的社会领域，需要在法治框架内予以调整和治理。（四）树立宪法思维，提高依宪执政能力 从依宪治国、依宪执政的逻辑和经验来看，如党的活动违反了宪法也应受到追究，不能因为执政党的地位就认为党不可能违宪，否则，就不是实事求是的态度，不符合依宪治国、依宪执政的规律。

与其他段落不同的是，序言最后一自然段并非历史事实的描述，已经具有明显的规范性特点，具有法律效力。后一分句是前一分句效力的具体表现，同时也是保障宪法实施的政治宣告。